14.12.2022
Abschlussbericht der Beschleunigungskommission
Um Mobilität von Menschen und Gütern klimaverträglich zu sichern, brauchen wir ein leistungsfähigeres Schienennetz. Dieses benötigen wir nicht erst in 30 Jahren, sondern deutlich früher. Um das Bestandsnetz in den nächsten drei bis fünf Jahren leistungsfähiger zu machen und mit neuen und ausgebauten Strecken Kapazitäten zu erhöhen sowie Fahrzeiten zu verkürzen (Deutschlandtakt) müssen wir mit den dafür notwendigen Baumaßnahmen schneller voran kommen als bisher. Die „Beschleunigungskommission Schiene“ (BKS) hat hierfür zahlreiche Vorschläge erarbeitet.
Die BKS war im Koalitionsvertrag der „Ampel“ festgelegt worden. Nach den Sommerferien nahm sie ihre inhaltliche Arbeit auf. Die 25 Mitglieder kamen aus Bahn‑, Wirtschafts- und Umweltverbänden sowie in Form von drei Bundestagsabgeordneten aus den Ampelfraktionen. Diee Arbeit gliederte sich in vier Arbeitsgruppen (AG). AG 1: Kapazitätsoptimierte Nutzung des Bestandsnetzes (unter Leitung von Ludolf Kerkeling, Netzwerk Europäischer Eisenbahnen; Die Güterbahnen). AG 2: Umsetzung kurzfristig kapazitätssteigernder Maßnahmen – auch zuständig für das später separierte Handlungsfeld 5 zu legislativen Maßnahmen (unter Leitung von Kerstin Haarmann, Verkehrsclub Deutschland). AG 3: Kapazitätsförderndes Finanzierungs- und Steuerungsmodell (unter Leitung von Dr. Tobias Heinemann, mofair). AG 4: Optimiertes Planen und Bauen (unter Leitung von Prof. Dr. Katharina Klemt-Albert, RWTH Aachen. Ich selber arbeitete in den AGen 2 und 3 mit. Die Arbeitsgruppen trafen sich in der Regel wöchentlich, oft auch mehrmals pro Woche. Auf einem zweitägigen Workshop wurden die Entwürfe der Arbeitsgruppen durch die gesamte BKS kommentiert.
70 Einzelmaßnahmen werden zur Umsetzung empfohlen. Die Handlungsempfehlungen richten sich dabei an den Eisenbahnsektor selbst (insbesondere an die Deutsche Bahn und die Bahnindustrie) als auch an den Gesetzgeber und die Bundesregierung. Sie alle sind jetzt aufgefordert, die umfangreichen Empfehlungen zügig zu prüfen und umzusetzen
Besonders wichtig sind mir: Erstens die rasche Umsetzung von kleinen und mittleren Maßnahmen an der Infrastruktur, um in wenigen Jahren die Bestandsstrecken leistungsfähiger zu machen.[1] Zweitens eine neue Finanzierung in Form von Fonds, um viele komplizierte Finanzierungstöpfe im Wesentlichen auf nur noch zwei zu reduzieren – und diese ausreichend zu finanzieren.
Nachfolgend die Kurzfassung der Ergebnisse, entnommen folgender Quelle: https://bmdv.bund.de/SharedDocs/DE/Anlage/K/abschlussbericht-beschleunigungskommission-schiene.pdf?__blob=publicationFile
Kurzfassung des Abschlussberichts
Die Eisenbahninfrastruktur in Deutschland ist überaltert. Aufgrund dringend erforderlicher Instandsetzungsmaßnahmen hat der Umfang der Bautätigkeiten im Netz massiv zugenommen. Erweiterungen der Infrastruktur sind nur in sehr geringem Umfang erfolgt. Gleichzeitig ist die Verkehrsnachfrage sowohl im Personen- als auch im Güterverkehr massiv gestiegen. Aus diesem Grund hat das Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) die Beschleunigungskommission Schiene (BKS) initiiert. „Wie können in den nächsten drei bis fünf Jahren kapazitätssteigernde Maßnahmen für die Schiene wirksam und beschleunigt umgesetzt werden?“ Diese Frage war handlungsleitend für die Arbeit der BKS im Auftrag des Bundesministeriums für Digitales und Verkehr, vertreten durch den Parlamentarischen Staatssekretär und Beauftragten der Bundesregierung für den Schienenverkehr Michael Theurer. Die Mitglieder der BKS kommen aus der Planungs- und Bauwirtschaft, Bahnindustrie, Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU), Eisenbahnverkehrsunternehmen, gemeinnützigen Verkehrsbündnissen, Forschungseinrichtungen, Aufgabenträgern, dem Deutschen Bundestag sowie Aufsichts- und Genehmigungsbehörden und bilden damit das vielfältige Spektrum des Eisenbahnsektors breit ab. Gemeinsam haben sie Empfehlungen erarbeitet, wie die Kapazität und Attraktivität der Schiene innerhalb weniger Jahre unter dem Leitbild des Deutschlandtakts deutlich verbessert werden kann – denn das heutige Schienennetz ist in Teilen überlastet und in schlechtem Zustand. Verspätungen und Zugausfälle gehören zu den Folgen, die Bahnkundinnen und ‑kunden zu spüren bekommen. Ab dem kommenden Jahrzehnt sollen die großen Neu- und Ausbaumaßnahmen Abhilfe schaffen. Bis dahin verschärft die deutlich unterfinanzierte Netzinfrastruktur die Situation noch weiter. Schon im Jahr 2021 wurde der kritische Investitionsnachholbedarf auf ein Volumen von über 50 Mrd. € beziffert (Infrastrukturzustands- und ‑entwicklungsbericht 2021). Mit intelligenten Regeln und Vorgehensweisen sowie schnell umsetzbaren Maßnahmen lässt sich das Schienennetz allerdings bereits jetzt deutlich verbessern. In fünf Handlungsfeldern empfiehlt die BKS insgesamt 22 Maßnahmenbereiche zur Umsetzung. Darin vorgeschlagene Maßnahmen, denen übergreifend besonderes Kapazitätspotenzial zugerechnet werden, sind: • Eine rasche Umsetzung der Hochleistungskorridore (HLK) (Kapitel 1.1) • Eine konsequente Digitalisierung und Optimierung des Kapazitätsmanagements (Kapitel 1.2) • Die beschleunigte Umsetzung kleiner und mittlerer kapazitätssteigernder Infrastrukturmaßnahmen (Kapitel 2.1) • Die Schaffung einer neuen Finanzierungsarchitektur für die Schiene, etwa durch die Einrichtung von zwei Schieneninfrastrukturfonds (Kapitel 3.1) • Die Optimierung von Bautechnik und ‑verfahren (Kapitel 4.1) • Die Einführung eines „Vorrang der Schiene“ im Planungsrecht und die Verabschiedung eines Moderne-Schiene-Gesetzes (Kapitel 5). Die Handlungsfelder für beschleunigte Kapazitätsverbesserung Kapazitätsoptimierte Nutzung des Bestandsnetzes – das, was wir haben, besser nutzen Das deutsche Schienennetz ist groß und komplex. Mit drei zentralen Hebeln schaffen wir dort mehr Kapazität: Kapazität als zentrale Steuerungsgröße durch digitale Methoden optimieren: Kapazität wird zur zentralen Steuerungsgröße für die Schieneninfrastruktur (hierarchisches Kapazitätsmodell) – hierfür wird ein hierarchisches und durchgehend digitalisiertes Kapazitätsmodell in Anlehnung an den Deutschlandtakt für die Dimensionierung, Planung und Zuweisung der Kapazität eingeführt. Kundenwünsche und Baumaßnahmen lassen sich so beispielsweise durch Simulationen optimal aufeinander abstimmen. Somit lässt sich ein Fahrplan entwickeln, mit dem mehr Züge auf der gleichen Infrastruktur fahren können. In einem mit dem Deutschlandtakt verzahnten „Umsetzungsplan Kapazität“ wird die Abfolge von Baumaßnahmen konkretisiert. Ein digitales Asset Management erkennt frühzeitig Störungsrisiken von Anlagen. Betriebliche Abläufe beschleunigen: Ob das Anfahren- und Abbremsen, das An- und Abkoppeln von Waggons oder das Warten auf die Abfahrt am Bahnhof – alles kostet wertvolle Minuten und damit Pünktlichkeit und Kapazität. Durch neue betriebliche Vorgaben auf Basis eines kapazitätsoptimierten Betriebskonzepts und intelligente Zugsteuerungssysteme kann hier nicht nur Zeit gespart werden, sondern schaffen zugleich mehr Kapazität und verbessern die Qualität. Die wichtigsten Strecken zuerst: In Deutschland gibt es eine Reihe von besonders stark genutzten Strecken, auf denen Störungen gravierende Konsequenzen für den gesamten Zugbetrieb haben. Auf diesen Strecken, den HLK, sollen Baumaßnahmen zukünftig gebündelt erfolgen. Das heißt: Alle notwendigen Maßnahmen der kommenden Jahre werden auf einmal erledigt, sodass die Strecke über einen langen Zeitraum nicht mehr gesperrt werden muss. Vor diesen Baumaßnahmen werden die Umleitungsstrecken fit gemacht – so kann der umgeleitete Verkehr in hoher Qualität durchgeführt werden. Wichtig ist auch, dass ausreichend Kapazität in Serviceeinrichtungen für Zugbildung, Umschlag sowie die Ab- und Bereitstellung von Zügen zur Verfügung steht. Prozesse, um Baumaßnahmen so durchführen zu können, dass sie möglichst geringere Auswirkungen auf den Betrieb haben, sollen vereinfacht werden (kundenfreundliches Bauen). Auch auf den Strecken abseits der HLK sind die Sperrpausen aufgrund von Baumaßnahmen bestmöglich für notwendige Baumaßnahmen zu nutzen. Kleine und mittlere Maßnahmen mit großer Wirkung Für kleinere und mittlere Maßnahmen sollen Umfang und Dauer von Genehmigungsverfahren gesenkt werden. Ob neue Weichen, längere Überholgleise oder die Schließung von Elektrifizierungslücken – solche kleinen Maßnahmen mit großer Wirkung brauchen keine aufwändigen Wirtschaftsnachweise und Genehmigungsverfahren. Daher schlägt die BKS hierfür sowie für die Elektrifizierung von Bestandsstrecken einen Verzicht von Nutzen-Kosten-Verhältnis (NKV)Bewertungen vor. Außerdem sollen Planfeststellungs- und Raumordnungsverfahren verkürzt und in bestimmten Fällen durch einfachere behördliche Prozesse ersetzt werden. Ausreichende personelle Kapazitäten für Planung und Genehmigung sind vorzuhalten. So werden kleine und mittlere Maßnahmen schneller umgesetzt. Ein digitaler „Umsetzungsmonitor Schiene“ wird den Fortschritt bei Planung und Bau von Schienenvorhaben überwachen. Durch das Verbot, Bahnflächen zu entwidmen, bleiben Reaktivierungspotentiale nutzbar. Eine neue Finanzierungsarchitektur – notwendige Maßnahmen flexibel und verlässlich finanzieren Die Finanzierung der Schieneninfrastruktur in Deutschland ist komplex. Sie besteht aus unterschiedlichen Haushaltstiteln, Programmen und Vereinbarungen. Eine Vielzahl an Finanzierungsquellen besteht aus einer Vielzahl unterschiedlicher Regelungen für die Mittelnutzung. Dies führt zu geringerer Planungssicherheit, verzögert die Umsetzung von Baumaßnahmen und setzt Fehlanreize. Beispielsweise können Baumaßnahmen aktuell kaum gebündelt werden. Auch sind Zuschüsse des Bundes heute lediglich für den Erhalt und für den Aus- und Neubau von Infrastruktur möglich, aber nicht für die Anlageninstandhaltung – mit dem Ergebnis eines Fahrens auf Verschleiß. Die BKS schlägt eine neue Finanzierungsarchitektur mit folgenden Eigenschaften vor: • Mittelzuführung aus unterschiedlichen Quellen (Bundesmittel, Nutzerfinanzierung aus Trasseneinnahmen, Eigenmittel des EIU) • Mehrjährige Planbarkeit der Mittelverfügbarkeit • Flexibilität der Mittelverwendung • Vereinfachte Verwendungsprüfung • Ausrichtung der Mittelbereitstellung und ‑verwendung an klaren Zielen von Kapazität, Qualität und Kundenorientierung • Steuerung auf Basis bahnpolitischer Ziele • Output-Steuerung mit öffentlicher und parlamentarischer Kontrolle • Zur möglichen Umsetzung schlägt die BKS zwei Fonds vor. • Aus dem Fonds für die Modernisierung des Bestandsnetzes werden die Instandhaltung, der Ersatz und die Modernisierung der Bestandsinfrastruktur (inklusive Elektrifizierung, DSD/ ETCS, Realisierung von HLK sowie kleine und mittlere Maßnahmen im Bestand) sowie der Betrieb des Netzes finanziert. • Aus dem Fonds zur Erweiterung des Bestandsnetzes werden der kapazitätserweiternde Aus- und Neubau der Schieneninfrastruktur (insbesondere Bedarfsplan) finanziert. Optimiertes Planen und Bauen – für mehr Innovation und Effizienz auf der Baustelle Das kapazitätsschonende Bauen muss weiter optimiert, Sperrzeiten durch Baustellen im Schienennetz müssen verringert werden. Eine schnellere Zulassung von Spezialmaschinen und der gezielte Einsatz von Großmaschinen-Technik können unter bestimmten Rahmenbedingungen die Arbeitsstunden bei Oberbaumaßnahmen im Vergleich zum konventionellen Umbau halbieren. Gleichermaßen senken Modul- und Schnellbausysteme die Bauzeit beim Brückenbau, indem Fertigteile vorproduziert und auf der Baustelle zusammengesetzt werden. In den Ausschreibungen für Bauleistungen werden die Voraussetzungen geschaffen, um die bereits verfügbaren Systeme schnell zum Einsatz zu bringen. Wenn Materialien wie Schotter und Erdaushub in der Nähe der Baustelle gelagert und Anlagen des kombinierten Verkehrs auch als Umschlagplätze des schienengebundenen Materialtransports genutzt werden, erhöht sich die Effizienz der Bauprozesse und die Verfügbarkeit des Schienennetzes für das Fahren. Durch die Einbindung der Kompetenzen aller Projektbeteiligten bereits in der Planungsphase können die Partner ihre volle Leistungs- und Innovationsfähigkeit auf die Optimierung, die schnelle Umsetzung sowie den effizienten Betrieb des Bauvorhabens fokussieren. Die Kooperation zwischen Auftraggebern, Planungsteams und Bauausführenden wird mit Blick auf den Projekterfolg optimiert: So wird empfohlen, das Partnerschaftsmodell Schiene in zehn Pilotprojekten unterschiedlicher Art und Größe anzuwenden. Building-Information-Modelling (BIM) ermöglicht, Vorhaben von der Bestandserfassung bis hin zur Fertigstellung in digitaler Form ohne fehleranfällige Medienbrüche cloud-basiert gemeinsam zu bearbeiten. So werden Projekte signifikant beschleunigt. Digitale Workflows unter Einbindung des Eisenbahn-Bundesamtes (EBA) stellen papierfreie Genehmigungsverfahren sicher und sparen damit Zeit und Ressourcen. Um die Vielzahl an Baumaßnahmen effizient bewältigen zu können, werden die Arbeitszeiten auf der Baustelle unter Berücksichtigung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf verbessert. Mehr Qualifizierungsangebote für bahnspezifische Berufe sowie vereinfachte Zulassungen für ausländische Fachkräfte tragen dazu bei, mehr Menschen für die Arbeit in der Bahnbranche zu gewinnen. Moderne-Schiene-Gesetz und Vorrang des Schienenausbaus – Gesetzesvorhaben bündeln, um schnell handlungsfähig zu sein Mit Blick auf die herausragende Bedeutung der Schiene für den Klimaschutz und als Teil der kritischen Infrastruktur im Planungsrecht empfiehlt die BKS festzulegen, dass der Ausbau der Schieneninfrastruktur im überragenden und öffentlichen Interesse liegt – so kommt dem Schienenausbau in behördlichen und gerichtlichen Abwägungen ein höheres Gewicht zu. Dies muss sich auch in der Priorisierung der Bearbeitung und Bereitstellung ausreichender personeller Kapazitäten widerspiegeln. Alle legislativen Maßnahmen, die auf die beschleunigte Erhöhung der Schienenkapazität abzielen, sollte der Gesetzgeber außerdem in einem Moderne-Schiene-Gesetz bündeln. Dazu gehören die Vereinfachung von Wirtschaftlichkeits- und Verwendungsnachweisen sowie die Verschlankung von Genehmigungsverfahren. Danach legt das Gesetz die Rahmenbedingungen für eine neue Finanzarchitektur fest, mit dem Ziel eine gegenüber dem heutigen Stand fünffach beschleunigte Umsetzung von Elektrifizierungs- und Digitalisierungsmaßnahmen zu erreichen. Dazu werden Verwaltungsvorschriften vereinfacht und die Finanzierung der Ablösung von Alttechnik – unabhängig von der Restnutzungsdauer – gesichert. Das Gesetz stärkt die Rolle des Bundes bei der Sicherstellung eines leistungsfähigen Schienenverkehrssystems mit einer modernen Netz- und Fahrzeugausrüstung. Zielkonflikte ausbalancieren Die BKS legt Wert darauf, dass mögliche Zielkonflikte ausbalanciert werden. Der Fokus auf die 10 HLK darf nicht zu einer Vernachlässigung und Unterfinanzierung des übrigen Schienennetzes bei der Erneuerung und Instandhaltung führen, welches für viele Menschen und Unternehmen in Deutschland eine wichtige Bedeutung hat. Das kapazitätsschonende, kundenfreundliche Bauen soll nicht zulasten der Attraktivität von Berufen im Bahnbau gehen – denn diese Fachkräfte werden dringend benötigt, um den wachsenden Bedarf an Investitionen in die Schiene zu bewältigen. Die BKS übergibt den Abschlussbericht an den Bundesminister für Digitales und Verkehr, Dr. Volker Wissing, mit der Erwartung, dass die umzusetzenden Maßnahmen kurzfristig festgelegt und die Umsetzung in geeigneter Form begleitet werden.
[1] Diese Maßnahmen sind wichtig, werden aber nicht ausreichen. Wir benötigen auch zusätzliche Gleise in Form von Aus- und Neubaustrecken, um benötigte Kapazitäten zu schaffen. Für den Deutschlandtakt sind auf vielen Relationen auch Fahrzeitverkürzungen erforderlich, um für die Fahrgäste attraktive Anschlüsse zu gewährleisten.